财政支持新型农业生产经营主体发展的政策思考

市财政局课题组

（课题负责人：总会计师  王义成；成员：刘彻  彭卫平）

为落实市委、市政府关于大力培育新型农业经营主体的实施意见精神，更好地服务和保障粮食生产核心区、现代农业发展战略，培育和壮大新型农业经营主体，市财政局组织开展了专题调研，针对我市新型农业经营主体基本情况、发展成效和面临的问题，研究提出了财政支持新型农业经营主体发展的政策措施。

一、新型农业经营主体基本情况与发展成效

（一）发展基本情况。党的十七届三中全会提出“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”后，随着中央和省、市扶持政策的实施，我市新型农业经营主体应运而生，发展迅速。主要有以下特点：

一是发展速度持续加快。截至2015年6月，我市新型农业经营主体总数18237家，其中：农民专业合作社11684个，家庭农场6202家，农民专业合作社、家庭农场总数在全省名列第一。　　

二是带动能力逐步增强。在特色种植，规模化生产，专业化、标准化、品牌化经营等方面，显示出较强活力与后劲。据不完全统计，我市农民专业合作社成员达23.34万人，带动农户34.08万户，农业产业化龙头企业吸纳从业人员2.1346万人，带动农户105.8万户，各类新型农业经营主体流转耕地面积134.96万亩。

三是合作形式日趋多样。“合作社+社员”、“合作社+种养大户”、“龙头企业+合作社+农户”等合作形式已成常态，土地股份合作、资金互助合作、加工合作等也多有出现，以农业企业为龙头、农民专业合作社为纽带、家庭农场为基础的农业产业化联合体应运而生。如上蔡县久久面业联合体的积极探索，已经取得初步成效。

四是服务范围逐渐拓宽。生产经营范围由过去单纯的种养殖，向种养加销一体化发展；合作服务向产前、产后延伸，逐步按品种利用、生产资料供应、病虫害防治、施肥管理、收获储存、加工销售统一的标准进行生产经营，社会化服务组织越来越专业、服务内容越来越广泛。据统计,全市11684家农民专业合作社，从事种植业7613家、畜牧业2150家、林业145家、渔业50家、服务业1355家，涉及领域、覆盖范围越来越广。

五是运行机制不断规范。一大批新型农业经营主体在工商部门进行了注册，建立了财务管理和会计核算等内部管理制度，部分农民合作组织提留了公积金、公益金，并按成员与合作社的交易量和社员的出资额进行了二次分配。如汝南县天顺农业高新技术专业合作社为农户开展植物病虫害防治托管式服务，建立了服务档案，完善了会计核算制度，每年都对社员实行二次返还。

（二）成效初步显现。与传统农业生产经营模式相比，新型农业经营主体的发展对我市推进新型农业现代化、实现“三化协调”发展，具有不可替代的作用，这种作用已经初步显现。主要体现在以下方面：

一是加快了农业成果转化应用。新型农业经营主体为追求经济效益，能够克服分散经营状态下的兼业化弊病，集中精力专职从事农牧业生产经营，主动应用现代农业科技成果，尽可能地提高单位投入产出率。据调查新型农业经营主体通过集成应用各种农业科学技术及加强管理，每亩土地比分散经营农户提高单产10%以上。如汝南县古塔街道办事处宋庄村成立的“山中园蔬菜专业合作社”不仅已经发展大棚2000多个，辐射、带动了周边4个村6000多菜户，而且每年都有一批新的蔬菜品种上市，是该县最大的温棚蔬菜生产基地和新品种引进示范基地。

二是降低了农业生产成本。新型农业经营主体能够通过批量购进种子、化肥、农药等生产资料，实行统一耕种、统一植保、统一管理、统一收获，节省农业生产成本。初步统计，生产资料批量购进使平均生产成本降低15%左右。如正阳县柏雄种植农民专业合作社经营流转土地3800亩，托管土地1300亩，通过统一购置生产资料，每亩降低生产成本180元左右，产量提高110斤左右。

三是促进了土地集约利用。新型农业经营主体流转和托管土地，能够使一家一户的分散田块变成大田，再通过平整治理，消除地墒沟，充分利用边角荒地，可有效增加耕种面积。如泌阳县打磨山合作社通过流转土地，对零星分散的土地实施连片经营，提高了大型农机使用效率，每亩每年节约生产成本100元。

四是提高了农副产品质量。新型农业经营主体注重品牌，能够引进优良品种，使用高效低毒农药，增施有机肥，推行标准化生产，统一按商品标准采择供应，为消费者提供优质可追溯的放心农产品。如遂平县益农丰达农民专业种植合作社生产的蔬菜，实行电子货柜形式进入高档社区，深受城市居民的欢迎。目前我市有“三品一标”204个，无公害基地127个。　　

五是拓宽了农民增收渠道。新型农业经营主体承接流转土地，使大批农民从土地束缚中解放出来，或进城务工，或在流转出的土地上从事种植业管理，增加了收入。据调查统计，一个4―5口人的农户，将土地流转后外出打工，每年除获得土地租金及惠农补贴收入6000元外，还可获得打工收入4万余元，比单纯从事农业生产年均增加收入3万多元。如遂平县名品花木种植合作社，安排周围农村剩余劳力500多人，每人每年除获得土地租金及惠农补贴收入1500元外，可获劳动报酬、奖金、福利等15000元。

六是增加了农业设施装备投入。新型农业经营主体为提高农业综合生产能力，积极筹措资金兴建仓库、晒场田间道路、整修水利工程、办电改水，购置大中型农业机械，提高了农业生产效益及土地产出率。目前，全市农机总动力达1451万千瓦，居全省第一位，机耕、机播、机收率分别达98%、80%、70%，农作物耕、种、收综合机械化水平达85.5%，居全省第二位，这些都离不开新型农业经营主体旺盛的需求。

七是提高了农业和市场化程度。新型农业经营主体通过规模化、专业化经营，拉长农业产业链条，开展产销对接，有效地解决了农业小生产和大市场的矛盾，增强了抵御自然灾害的能力和在市场经营中的话语权。如遂平县新天地粮果蔬合作联合社，现有成员单位36个，其中公司2个、协会1个、家庭农场6个、入社成员890人，带动农户18000户，入社成员平均增收20%以上。同时还注册了“中原新天地”、“六荷”2个粉商标，创建了“百亩方”、“千亩方”、“万亩方”示范基地。目前，我市有市级以上农业产业化重点龙头企业351家，其中国家级2家、省级46家、市级303家；有国家级示范社39家、省级示范社37家、市级示范社236家。

八是强化了工业化城镇化人力资源保障。新型农业经营主体承接流转土地，使农民从土地上解脱出来，为二三产业提供了大量劳动力，推进了新型工业化、城镇化发展。

二、当前我市新型农业经营主体发展存在的问题

（一）土地流转滞后。土地流转是实现规模经营的重要途径。总的看，土地流转方面存在以下问题，制约了新型农业经营主体的发展：

一是思想观念有待转变。一方面，个别乡村干部思想保守，怕触及家庭联产承包制、侵犯农民权益，不愿推进土地流转。另一方面，有的县乡基层干部存在急躁情绪，急于发展规模化经营，甚至采取行政手段强迫农民流转土地，侵犯农民权益，伤害农民感情，削弱了农民自愿流转土地的积极性。

二是农民后顾之忧有待解除。由于教育文化水平低和非农就业技能缺乏，大多数农民的非农就业收入不稳定，又无法享受城镇居民的失业保险，年老后的养老保险保障水平低，不少农民担心将土地流转后，生活、养老等长远生计问题得不到保障，因此存在“恋土情结”，在很大程度上制约着土地流转。

三是土地流转的规范性有待提高。在土地流转过程中，程序不规范、合同条款不完备的情况较为常见，甚至有些地方农户间的土地流转存在口头协议现象。

四是支撑土地流转的法律保障体系不完备。由于农村土地承包经营纠纷调解仲裁机制缺乏完备的法律依据，许多新型农业经营主体对流转土地不敢有太多投入，制约了规模经营的发展。有些地方尽管出台了支持新型农业经营主体土地流转的政策，但是没有经过必要的确认登记，缺乏充分有力的凭据，阻碍了政策效能的发挥。

五是新型农业经营主体缺乏必要的建设用地。目前，非集体所有的新型农业经营主体尚无法合法使用集体土地开展基础设施建设，致使许多新型农业经营主体在晒场、烘干、仓储等环节缺少用地指标。

(二)融资瓶颈亟待打破。新型农业经营主体大多处于起步发展阶段，本身经济实力有限，融资困难，制约了新型农业经营主体发展。主要表现在：

一是涉农融资门槛过高。国家对新型农业经营主体融资工具、贷款担保和抵(质)押方式等政策规定尚不够明确，新型农业经营主体很难完全达到金融机构的担保、授信标准，在融资方面普遍面临贷款困难、手续繁杂、隐性费用高等问题。

二是政策性金融机构支农责任有待加强。2013年全省开展财政支持农民专业合作组织发展创新试点，经过实地核查，拟对全省125家规模大、管理好的合作社进行贷款贴息补助，但是没有一家获得过政策性金融机构的贷款。

(三)内部管理有待加强。我市新型农业经营主体普遍存在着参与者少、规模小、技术和经营管理水平低、经营模式单一、收入少、经济实力不强等问题，如果内部管理跟不上，会带来很多问题，影响持续健康发展。存在的主要问题：

一是有一部分合作社、家庭农场是根据国家大的发展形势和上级号召跟风注册，经营者对运行宗旨、机构设置、职责划分不甚了解，也没有实质的经营内容，是真正的“空壳”。

二是有一部分合作社，虽拟定了章程，成立了理事会、监事会，但章程制定不规范，组织机构形同虚设，甚至管理者与会员之间没有真正的经营合作，是实际意义的“借壳”经营。

三是还有一部分新型农业经营主体没有制定并严格执行财务管理制度，合作社成员内部之间利益联结不紧密，二次分配机制大多没有建立。

四是懂经营、会管理的经营人员缺乏，也在一定程度上限制了新型农业经营主体效益的增加、能力的提升。

(四)财政支持政策有待健全。近年来，财政对新型农业经营主体支持力度不断加大，对新型农业经营主体的发展发挥了重要引导扶持作用，但仍存在以下问题：

一是支持政策有待系统化。现有的财税支持政策分散在不同的政策法规及规章制度中，处于碎片化状态，新型农业经营主体承接土地流转，开展农业基础设施建设、购置农业物质技术装备、引进优良品种、应用先进适用农业生产技术、参加农业保险、进行加工运销、建设仓储物流设施、技术和业务培训等各个方面，没有专门适用的财政支持政策。

二是个别涉农补助项目福利化。农资综合补贴、种粮直补、良种补贴等惠农补贴政策存在与出台初衷目标背道而驰的问题，没有形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，这一方面使流出土地农民不用种粮即可获得各项补贴，而流入土地的新型农业经营主体种粮却得不到补贴，既削弱了农民流转土地的积极性，也不利于调动新型农业经营主体扩大经营规模、发展粮食生产的积极性。

三、支持我市新型农业经营主体发展的财政政策建议

（一）积极支持新型农业经营主体进行土地流转。土地承包经营权分散在农户。政府推动土地流转的着力点，一方面是建立完善土地流转公共服务体系，另一方面是加强社会保障体系建设，弱化农民在社会保障方面对土地的依赖。

一是开展土地确权。支持土地、农业、林业等部门开展对农民土地承包经营权、宅基地使用权确权发证工作，从法律上使农民真正享有承包土地灵活的经营权，借以行使对土地的转让、出租、入股、抵押、收益等权利。为新型农业经营主体开展土地流转，促进农业适度规模经营，以及用承包土地的经营权向金融机构抵押融资创造条件。

二是建立健全土地流转服务与监管平台。支持县乡政府及其农业部门在搞好土地流转宏观规划的基础上，建立健全土地流转的服务与监管平台，为农户向新型农业经营主体流转土地提供全程服务，规范土地流转合同，提供合同、法律、竞价、风险保障、仲裁调处等服务，畅通农村土地供求信息渠道，引导农民和新型农业经营主体在依法、自愿、有偿、规范的基础上进行土地流转。

三是完善农村社会保障体系。构建城乡统一包括就业、医疗、养老、住房、最低生活保障等在内的多层次、全方位的社会保障体系，弱化土地对农民的社会保障功能，解除农民把土地流转给新型经营主体的后顾之忧，为新型农业经营主体承接土地流转、农民自愿流转土地创造条件。

（二）积极支持新型农业经营主体与财政支农项目对接。一是对种植业生产经营主体，要优先将其纳入农业综合开发、土地整理、小农水重点县建设、现代农业发展资金、千亿斤粮食工程资金、农业结构调整资金等支持范围。优先让符合条件的合作组织参与实施那些有组织、规模化、成片推进的项目。

二是对养殖业生产经营主体，要优先将其纳入现代农业发展资金、奶业工程资金、“菜篮子”工程建设资金等支持范围。

三是农机购置补贴资金要优先用于新型农业经营主体。同时，建立财政支农项目资产移交新型农业经营主体机制，财政补助新型农业经营主体形成的资产，以及由新型农业经营主体承担实施项目形成的资产，由新型农业经营主体依法占有和使用。

(三)针对不同类型的新型农业经营主体实施差别化扶持。不同类型的新型农业经营主体各有特点，薄弱环节各异。应采取有针对性的差别化分类支持政策，发挥好财政资金四两拨千斤的作用。

一是明确对种植类生产经营组织的支持重点。种植类生产经营组织农田基础设施建设所需资金，采取政府财政投入为主，单位、个人投入为辅的支持政策；生产所需大型农业机械等物资技术装备投入，采取单位、个人自筹为主，财政给予补助和贷款贴息的办法；开展生产经营所需种子、农药、化肥等基本生产资料及耕、种、田间管理等所需资金，则主要依靠单位和个人筹措。由于这些经营组织经营土地比较多，所需生产性资金季节性投入大，财政可对其生产性资金贷款给予贴息。

二是明确对养殖类生产经营组织的支持重点。养殖类生产经营组织一次性生产设施投入大，回收周期长，可采取单位或个人申请银行贷款，财政部门给予贴息或补助的方式予以支持。其粪便处理设施建设的外溢性大，生产经营组织投入积极性不高，财政可给予所需建设费用50%以上的补助。

三是明确对蔬菜、林果、林粮油等生产经营组织的支持重点。对上述设施农业和特色农业生产经营组织，财政主要采取银贷款贴息、奖励补助、种苗补贴的办法给予支持。

(四)积极支持新型农业经营主体开展农业社会化服务。新型农业经营主体是农业生产全程社会化服务体系的重要供给力量。政府应通过以下三方面，发挥新型农业经营主体在健全农业生产全程社会化服务体系中的作用：

一是支持新型农业经营主体提供社会化服务。采取财政支持、奖励补助、政府采购、定向委托、招投标等方式，鼓励引导新型农业经营主体兴办农业公益性服务组织，在搞好对自身农业生产经营服务的同时，向农户提供公益性服务。

二是支持科研院所与新型农业经营主体合作提供社会化服务。支持高等院校、大中专职业院校、科研院所与新型农业经营主体共建科研与农业技术推广生产基地，通过推行技物结合、农业高产创新、农机农艺技术结合、技术承包、全程服务等模式，加快农业科技成果转化应用，提高科技对农业贡献率。

三是改进财政对公益性服务组织经常性经费支持办法。建立财政补助经费与服务绩效挂钩的激励机制，由花钱养人变为花钱办事，促进提高农业技术推广、动植物疫病防控、抗旱防汛、农产品质量监管等服务水平和绩效，使之与新型农业经营主体提供的社会化服务分工协作、优势互补。

 (五)积极支持新型农业经营主体人才培养。新型农业经营主体的发展，应最大程度地使农民受益，使涉农专业大中专毕业生受益，为此，应创造条件使更多的农民和涉农专业毕业生成为合格的新型农业经营人才。应抓好三个方面：

一是加强新型职业农民和新型农业经营主体领办人教育培训。将新型农业经营主体的管理者和员工纳入“阳光工程”、“雨露计划”等政府举办的人才培训工程。

二是鼓励涉农学科大中专毕业生进入新型农业经营主体。出台财政支持、贷款贴息、税收减免等优惠政策，鼓励涉农学科大中专毕业生领办、创办新型农业经营主体，或到新型农业经营主体就业。

三是鼓励科研院所与新型农业经营主体合作培养人才。鼓励新型农业经营主体充分利用大专院校、科研院所技术力量雄厚、教育资源丰富的优势，采取走出去、请进来的办法，通过现场教学等多种方式加快生产经营管理人才培育。

(六)积极支持新型农业经营主体开展合作经营。各类新型农业经营主体在产业发展方面具有能够互相提供原料的先天优势，要通过政策引导，促进各类新型农业经营主体积极开展合作经营，形成互相支持、互为依托、风险共担、利益共享的经济共同体。

一是推动种植类组织与养殖类组织的合作。对种植类生产经营组织与养殖类经营组织开展合作互相提供原料供应、有机肥加工供应的，财政部门可按其互相提供的产品数量给予定额补贴或奖励，引导种养结合发展循环农业生产，互相帮助解决产品销售问题。

二是推动种养类组织与加工类企业的合作。对种养类生产经营组织与农产品加工龙头企业开展合作经营，前者为后者提供原料，后者为前者提供贷款担保，财政部门给予一定比例的贷款贴息，既解决种养类生产经营组织产品销售和融资困难，也可解决农产品加工龙头企业原料供应问题。

(七)积极支持新型农业经营主体提升融资能力。发挥财政资金的导向作用，引导金融机构加大对农业生产经营组织的支持力度，帮助解决新型农业经营主体资金瓶颈制约问题。

一是落实好现有政策。认真落实国家财政对县域金融机械涉农贷款增量奖励，农村金融机构定向费用补贴、小额担保贷款贴息等政策，鼓励金融机构加大对新型农业生产主体信贷支持、优先满足其信贷需求。

二是探索建立发展基金。采取各级财政出资，新型农业经营主体按一定比例参与缴纳保证金、银行授信的办法，探索建立新型农业经营主体发展共同基金，让所有运作良好、有贷款意愿的新型农业经营主体共同参与、共担风险、共享收益。新型农业经营主体对使用银行授信贷款不再提供其他任何形式的抵押担保，有效解决其发展融资贷款难问题。

三是鼓励农业产业化龙头企业为农民专业合作组织增信。设立财政引导资金，支持农业产业化龙头企业兴办各类农民专业合作组织，使农民专业合作组织与农产品加工企业利益共享、风险共担，让农产品加工企业为各类农民专业合作组织发展融资贷款提供抵押担保，解决其贷款难问题。

(八)积极支持新型农业经营主体应对自然风险与市场风险。发挥财政资金的导向作用，通过政策性保险和目标价格机制，帮助新型农业经营主体提高应对风险能力。

一是完善政策性保险制度。健全财政对农业保险的保费补贴机制，适当提高部分险种的保费补贴比例和理赔标准。对种植类农业生产经营组织因遭受特大自然灾害损失，保险赔付比例应达到其直接生产成本的80%以上。

二是探索目标价格机制。对养殖类农业生产经营组织，政府设立价格调控基金，在畜禽产品价格低于其饲料成本时，动用调控基金予以补贴，以稳定主要农产品供给。

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