创新河南省基础设施建设投投融资体制研究
——基于河南省高速公路建设投投融资体制的研究
一、课题研究背景及基本研究思路
基础设施的投融资体制作为基础设施的投资、融资、建设、运营管理和投资回报等所采取的不同方式和形式及其相应的制度安排，涉及到基础设施建设的资金筹措、资金运用和投资者收益实现等各个方面。由于基础设施不同项目各自的技术经济和投资收益特点，使项目不同参与方之间的经济关系表现出一定的差异。高速公路建设项目作为基础设施建设项目的重要组成部分，其投融资体制在我国已初步具备了多元化融资的渠道，但是，目前高速公路建设投融资体制中占主导性的还是政府或者政府背景的企业的投资和银行贷款，其他的一些多元化的融资形式，占的比重非常有限。
按照河南省高速公路新的发展方案，河南省高速公路重点加快西部山区高速公路建设，加快高速公路内联外通网络建设；加快高速公路省际出口路段建设，实现与周边省份高速公路网的衔接；全面完成京港澳、连霍国道主干线扩容改造，进一步提升通行能力和路网服务水平。到2015年，全省高速公路通车里程将力争达到6600公里，其中8车道里程超过1000公里，高速公路网密度达到4公里∕百平方公里，路网分布更加均衡，出省通道达到20条。到2020年，力争高速公路通车里程达8070公里，路网密度达到4.8公里∕百平方公里，郑州对外联系通道达到10条，省界出口达到40个以上，形成以郑州为中心，覆盖全省、通达全国、内捷外畅的高速公路网络。
但是，在河南省高速公路建设快速发展的同时，河南省高速公路建设投融资却面临着更大难题。河南省高速公路建设的投融资主要是由中央财政、地方、银行、外资、发行股票、转让收费公路经营权等几方面构成。其中，中央财政投入只占15%，而地方政府、国内商业银行的贷款却占到70%以上，客观上造成了高速公路建设资金主要采用以国内银行贷款和地方自筹资金为主的资金结构方式。由于高速公路建设投资大、周期长、回收慢等特点，筹集大量资金仅依赖国内银行贷款和地方政府投资是难以解决的。市场资金的商业属性，决定了那些财务效益真正好、投资风险低的项目才能对市场具有吸引力。对于河南省高速公路建设规划中“断头路”的连线建设，由于其偏、边、穷、地理环境不佳、投资成本高、运营收益低等原因，使河南省高速公路建设面临着巨大的投融资瓶颈，河南省高速公路建设已进入到“后高速公路发展时期”。
针对河南省高速公路建设的融资困境，我们提出了河南省后高速公路发展时期的建设融资模式及设计方案，方案一强调政府投资功能，方案二强调市场化融资功能，根据两种设计方案，报告确立了河南省后高速公路建设融资模式的方案选择的具体融资办法与解决方案，最后提出了我省高速公路融资方案实施的保障建议，设计了方案实施的改革目标选择。
二、主要观点
1、河南省高速公路建设投融资发展特征判断：针对河南省高速公路建设现状，特别是河南省高速公路建设投融资难问题，我们认为，河南省高速公路建设已进入到“后高速公路发展时期”。
2、研究判断：河南省高速公路建设进入破冰期；河南省高速公路建设投资运营公司进入深水期；部分公司陷入生存危险期。
3、为了便于比较，我们对国内高速公路较发达省份的相关情况进行了比较研究分析。研究分析结果：社会经济条件、财政支持力度、高速公路建设投资集团设立方式等共同决定着政府意志的落实和集团的投融资能力。为此，我们提出两种方案选择：
（1）第一方案：高速公路项目因各自条件不同，效益差别较大，因此，第一方案将存量资产和拟建项目按预测现金流量进行项目区分，根据项目属性决定项目投融资方案。由于河南省高速公路建设处于后发展时期，其建设项目基本上是作为高速公路之间的连接，大多属于边、穷和山区，现金流较小或很少，投融资方式属于低效项目，应由政府或行业部门承担建设。
（2）第二方案：在河南省后高速公路建设时期，受政府财力限制，高速公路建设可考虑实行市场化投融资模式，本课题组认为，鉴于目前河南省高速公路建设的现实实际情况，在巩固和完善原有投融资渠道的基础上，可供进一步参照选择的投投融资模式主要有ABS、PFI等13种模式。
4、方案选择：方案选择一，政府财政支持、引入战略投资者、债务重组；方案选择二，资本市场各种投融资工具的使用，根据我们对河南省高速公路建设投资集团相关财务发展状况的分析研究，在满足一定条件下，13种模式中能够应用的是企业债券、公司债券、中期票据与短期投融资券、资产证券化、项目收益债、股权投融资；方案选择三，资产重组，包括公司内部资产重组和交通厅内部资产整合。
5、方案实施的体制改革目标选择：在河南省后高速公路发展时期，在政府主导投资难度加大的客观现实条件下，我们提出了方案实施的体制改革目标选择，即执行统一管理政策。
三、河南省高速公路建设投融资方案实施建议
（一）方案实施的体制改革目标选择
在河南省后高速公路发展时期，在政府主导投资难度加大的客观现实条件下，我们提出如下方案实施的改革目标选择：执行统一管理政策。
“执行统一管理”政策的具体内容：转变过去对各地不同的高速公路收费进行单独的筹资计划和单独的债务偿还的管理办法，把全省行政区域内的高速公路收费划为同一的整体，实现规模经营，各地不同的高速公路收费可以进行优势互补，用已建成的经济效益好的收费路段来给补经济效益差的收费路段或者是未通车的收费路段，这样使回收资金在行政管理范围内流通起来，同时又不失有力的统一管理，保证管理机构财务的综合平衡。同时，“执行统一管理”政策亦能有效对高速公路的筹资和贷款工作进行控制。组建统一的高速公路运营管理机构，对本省范围内的政府还贷型收费公路，实行统一贷款、建设、经营、维护以及还贷的制度。省级交通主管部门直接管理高速公路管理机构，将各项费用以收费公路发展基金的形式进行统一管理，财务制度上实行统收统支政策。
（二）以省政府适当的资金支持和优惠的政策帮助为前提，充分调动地方各级政府和全社会投资建设高速公路的积极性
1、要适度加大省、市、县级政府财政资金共同的投入力度。由于高速公路建设资金需求巨大，今后可考虑各级政府设立地方财政专项资金和自筹资金支持高速公路项目建设。
2、积极的财政政策与税收政策。争取中央财政国债资金的投入，利用高速公路建设、经营产生的税收增量再投入高速公路建设，同时结合长期税收优惠政策，将高速公路建设、经营缴纳的税款收入专项安排财政转移性支付，确保高速公路资金不向外流失，对建成的内含报酬率低于银行贷款利率的高速公路项目贷款，差额部分实行地方财政贴息，减轻高速公路项目偿还负债的财务压力。
（三）掌握并运用高速公路交通投资政策导向规律。在高速公路网的营造阶段，公路资金投向主要是建设高等级公路；而在高速公路网建成的初期阶段，公路资金的重点是提高公路资金的投资效率；在高速公路建成之后，公路资金的重点是提高公路的使用效率；在高速公路网建成并运行了10多年之后，投资重点又转向以公路交通可持续发展为目标的阶段。
（四）研究并应用好发展收费公路的规律。随着国家高速公路网的建成，在道路使用者收入增加、开支相应减少和还完债务的情况下，收费公路降温，将收费高速公路转为免费公路。这是许多发达国家存在的一条基本规律，也应当引起我国的高度重视，提前考虑收费政策变化对经济发展、企业生存、资本投资者等的长远期影响，尤其是要准确预计投资回收期限。
（五）高速公路投融资模式实施的外部体制保障条件：政策支持与管理体制改革创新、法律保障和金融市场支持。
课题主持人：郑秀峰(河南财经政法大学)
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