近年来，我省先后出台了《河南省人民政府关于促进农民进城落户的指导意见》（豫政〔2011〕4号）、《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》（豫发〔2014〕1号）等一系列政策文件，积极引导各地各部门围绕深化农村改革和强化“一基本两牵动”要求，推动农村人口向城镇加快转移。围绕政策落实情况以及如何进一步完善和加强等问题，调研组先后到焦作、鹤壁、三门峡、信阳、济源等地开展实地调研，多次召开省直有关部门和部分市、县、乡、村干部及农民代表参加的研判会、分析会、座谈会，对省、市、县出台的有关政策文件进行了全面梳理，基本掌握了农村人口向城镇转移过程中政策作用发挥的情况，对更好地发挥政策引领作用进行了研究和思考，形成了这份调研报告。
一、政策引领作用的基本情况
近年来，我省出台的政策措施对促进农村人口向城镇转移发挥了关键作用，取得了较好成效。一是提升了干部群众的思想认识。政策的实施使广大干部群众深化了认识，形成了共识，凝聚了合力。广大干部充分认识到农村人口向城镇转移是经济社会发展的必然趋势，是中央和省委推进新型城镇化的重要战略部署；农民群众普遍认识到向城镇转移是今后发展的方向。二是初步形成了一套政策框架体系。省、市、县三级出台的文件涵盖了城镇产业发展、基础设施建设、公共服务保障、农民就业创业服务、农村土地权益保护、随迁子女教育、保障性住房等诸多方面和主要环节，省级注重宏观指导和服务，市、县两级注重结合实际具体操作与落实，基本形成了促进农村人口向城镇转移的政策体系。三是有效促进了城镇化进程和城乡协调发展。随着农村人口向城镇加快转移，城镇建设得到较快发展，农业农村发生了可喜变化，主要体现在城镇化水平快速提高、城镇产业支撑能力持续增强、城镇公共服务水平明显提高、农业规模化经营不断提升和农民增收渠道进一步拓宽。
二、发挥政策引领作用中存在的主要问题及原因
总体上看，出台的政策符合当前实际，发挥了积极作用，基本能够满足现阶段工作需要，但仍然存在一些政策没有解决好的突出问题和不足。体现在以下四个方面：一是从农村层面看，农村“三权”保障和实现问题突出，农民还不能真正“放心转”；二是从城镇层面看，承载能力不足问题突出，农民还不能真正“转得进”；三是从转移人群看，就业生活不稳问题突出，农民还不能真正“转得好”；四是从工作推动看，一些地方重视程度不够问题突出，农民还不能真正“转得快”。
产生以上问题的原因，除受经济发展水平和政策法律法规限制外，主要是由于政策在农村改革、“一基本两牵动”等方面没有发挥好应有的引导作用、激励作用、约束作用和保障作用：一是在推动农村产权制度改革上不到位；二是在解决住房和教育两大民生问题上滞后；三是在农民就业能力提升和服务引导上针对性不强；四是在调动地方政府积极性上缺乏硬措施。
三、进一步发挥政策引领作用的思考与建议
当前，农村经济社会正在发生前所未有的变化，农业农村发展处在转折转型的关键时期，促进农村人口向城镇转移既面临着许多新情况新问题，也面临着前所未有的机遇和有利条件。一是从发展规律看，农村人口向城镇转移是一个必然过程。二是从全面实现小康看，推动农村人口向城镇转移是必然选择。三是从现实情况看，农村人口向城镇转移处在需要加速推动的关键时期。四是从转移趋势看，县城是今后一个时期吸纳农村人口转移的主阵地。五是从瓶颈制约看，强化“一基本两牵动”是当务之急势在必行。
针对推进农村人口向城镇转移的新形势新要求，根据调研情况和综合分析，我们提出发挥政策引领作用的总体思路是：在2020年前，以党的十八届三中全会及省委九届六次、七次全会精神为指导，以深化农村改革为突破口，以“一基本两牵动”为基本遵循，以每年实现转移100万左右农村劳动力和转移100万左右随迁人员“两个转移”为基本目标，以引导农村人口向县城和中心镇转移为重点方向，以创新完善农村土地权益保障和流转机制、进城农民稳定就业居住生活保障机制为关键，坚持政府引导与市场主导相结合、规划指导与创新推动相结合，改革创新、统筹兼顾、强化责任、分类推进，加快构建推动农村人口向城镇转移的政策体系，确保农村人口“进得来、落得住、转得出”，实现农村人口向城镇有序转移，推动我省新型城镇化健康持续发展。
根据以上基本思路，结合当前实际，应突出抓好以下工作。
（一）加快农村土地承包经营权确权和流转步伐。研究制定全省土地承包经营权确权登记颁证工作、省级推进农村土地承包经营权有序流转等指导性意见，加快农村土地承包经营权确权步伐，推动农村土地承包经营权流转。逐步建立市、县、乡农村产权交易体系。
（二）建立健全农村宅基地及其住房退出补偿机制。研究制定农村宅基地及其住房退出补偿的具体实施办法，建立合理、科学的退出补偿机制，坚持整村退出与零星退出相结合、货币补偿与安置补偿相结合，依托土地综合整治项目等项目建设，推动进城落户农民的农村宅基地及其住房有序退出。
（三）做大做强县城和中心镇。把县城作为吸纳农村人口向城镇转移的主阵地，研究制定支持县城和中心镇产业发展、县城和中心镇基础设施建设以及县城和中心镇农村转移人口集中居住社区建设等的指导意见，加快县城和中心镇发展，提升承载能力。
（四）加强农村劳动力就业引导和服务。加快全省统一的公共就业服务体系建设，为农村劳动力转移就业提供一站式服务。大力发展职业中介机构，落实职业介绍补贴政策。研究制定人力资源、教育、民政、农业、扶贫和残联等部门的技能培训资源统筹使用办法。
（五）提升以住房和教育为重点的基本公共服务保障能力。研究完善面向进城农民的保障性住房政策。加快建立城乡义务教育学校资源分配与人口转移协调机制，启动实施城镇义务教育学校扩容建设工程，制定完善促进民办教育发展的政策。研究制定进城农民依托居住证在居住地享受基本公共服务的政策。
（六）健全农村人口向城镇转移推进机制。研究出台进一步促进农村人口向城镇转移的指导意见，建立各级、各部门统筹协调推进的工作机制。研究建立财政支持农村人口向城镇转移的稳定增长政策，逐步形成按常住人口支付基本公共服务支出。完善农村人口向城镇转移考核激励机制。
课题主持人：杜卫兵（中共河南省委农村工作办公室）
课题参加人：张秀艳 张颖举 王江舟 秦登峰 王世杰
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