驻马店市水利局 张建全
一、 驻马店市水资源现状
驻马店市地处由亚热带向暖温带的过渡区，属大陆性季风气候，降水时空分布不均，加之地势西高东低，落差大，地表水利用率低。人均水资源占有量为581立方米，不足全国人均占有量的1/3。驻马店市70%的面积为平原区，不适合兴建大型蓄水工程，地表水资源匮乏，工农业生产及生活用水主要依靠地下水，由于经济社会发展迅速，用水量不断增长，导致地下水供需矛盾日益突出，地下水管理需要进一步规范和加强。
二、驻马店市地下水管理现状及存在问题
（一） 管理现状
1、严格取水许可，控制地下水开采。驻马店市2017、2018连续两年出台文件对公共供水管网覆盖范围内的地下井进行了封停，有效控制了地下水开采。同时，对符合取用水条件的用水户，实行取水许可，有偿使用。我市有效取水许可证数量在全省排名第三。
2、完善水行政执法体制和机制。创新管理模式，建立健全水利与公安联合执法的协调配合机制，依法打击各种水事违法犯罪活动，维护了正常的水事秩序。
3、借助水资源费改税的契机，大力开展宣传教育。为每个取用水户发放宣传单，通过报纸、电视台、短信等形式进行宣传，提升取用水户依法取用水的意识。地下水管理水平逐年提高。
（二）存在问题
1、地下水开采随意。一是由于我市降雨相对较多，受“75.8”特大洪水影响，在人们心目中我市不缺水；二是我市地下水埋深较浅，打简易井比较方便，使用自吸泵的现象比较普遍；三是随着城镇化进程的加快，建成区面积不断增大，自来水供应还没有跟上城市发展步伐，如自来水管网未覆盖的区域、城中村等，只能依赖于地下水。
2、地温空调取水还不规范。地热资源的开发利用是国家所倡导的，但是政策配套不到位，只鼓励开发，具体如何开发没有制定建设标准，打井的位置、间距、深度、如何确保回灌、谁来验收等都没有规定，导致开发利用混乱，没有单位把关验收，谁想怎么建就怎么建，回灌不到位或者根本就不回灌，回水直接外排。
3、法律法规政策不配套。到目前为止，还没有一部系统的地下水管理法律法规，水资源费改税后，相应的法律法规也没有进行更新修订，工作中有时遇到一些问题不知如何处理。
4、监管执法力量薄弱。一是执法人员少。各县区水政监察大队基本上都是3-5人，而且还要负责所有水事违法问题的查处，力量无法满足实际需要；二是随着法制政府建设的不断深入，依法行政的要求越来越高，执法时强制措施少，如果按程序走，一些违法问题无法及时得到解决。
5、地下水监测体系不完善，对地下水状况掌握不准。一是地下水监测投入不够。国家投入有限，地方基本无投入，导致地下水监测井网密度不够，布局不太合理，监测数据无法真实反映当地地下水现状。二是地下水遥测站虽实现了地下水位数据的实时报送，但仍存在监测设备设施老化、维护困难、检修不及时等问题。三是地下水质监测难度较大。由于取样难度大、经费投入少，地下水水质监测面小，监测频次少（各县每年仅监测1眼浅水井），难以及时准确掌握地下水水质状况。
三、存在问题的原因
（一）对水资源有偿使用认识不到位。由于自古以来人们都是免费使用地下水，直到2006年才开始征收水资源费，地下水有偿使用还没有深入人心，虽说我省从2017年12月1日起实施水资源税改革试点，进一步强化了地下水管理，在全省范围内全面实行自行申报缴纳。所有使用地下水的取用水户都需要办理取水许可证并缴纳水资源税。但仍有部分单位和个人还认识不到位，存在无证取水、违法凿井、不安装计量设施和拒缴水资源税等行为。
（二）生产经营者为了降低成本。部分宾馆饭店为了节省开支，一方面接通自来水用于生活，同时私自打井用于打扫卫生和冲厕所，不办证、不装表，逃避交纳水资源税。还有一些取用水户用水量大，多打井少办证。
（三）监督管理难度大。一是监管力量薄弱。目前主要靠水政执法和节约用水办公室去监管，由于水政执法人员少，节约用水办公室主要职责是计划用水和节约用水，人手也不足，导致私自打井现象不能及时发现；二是打井方便、成本低。特别是使用自吸泵取水，2个小时就能打一眼井，不易监管。三是取用地下水隐蔽性强。部分取用水户私自打井后将井口封闭，平时检查很难发现，按照行政处罚的要求，找不到井位还无法进行处罚。四是城中村管理难度大。由于城中村人口密度大，空间狭小，自来水管网敷设难度大，大部分都不能有效覆盖，按照取水许可管理办法，居民生活用水及生产用水不需办证，也不需交费，但城中村往往是生活和经营同用一眼井，很难进行区分，处于封井不能封，管理管不住的两难境地，还容易造成管理人员与居民的矛盾。
（四）宣传还不够广泛深入。《中华人民共和国水法》1988年才颁布实施，《取水许可和水资源费征收管理条例》2006年公布，法律法规的普及是一个漫长的过程，在推行过程中，人们往往觉得不像《刑法》、《民法》那样重要。加之对地下水管理保护相关法规政策宣传普及方式方法简单，覆盖面窄，公众参与度低，有时注重形式轰轰烈烈，没有衡量实际效果，还存在普法前瞻性不强、开放度不够、受众面不广、落实不到位等问题,影响了政策的贯彻实施,制约了我市地下水水资源的管理与保护。
四、对策及建议
（一）加大地下水监测力度。国家和地方都要加大财政投入力度，合理布局监测井，对浅层水、承压水的水位变化随时掌握，据此科学编制地下水资源开发利用规划 ，依据规划进行科学有序开发，既保障社会发展需要，又不会造成过度开发破坏生态环境，改变目前各地要么无序开采，要么一刀切现象。
（二）完善管理体制机制。地下水管理具有隐蔽性、复杂性，涉及面广，靠水利部门单打独斗很难进行有效管理，必须完善管理体制机制，形成全民共管的局面，才能真正管住管好，各乡镇、街道办事处，特别是社区和村级组织要发挥监管职责，发现私自打井现象立即制止并上报水利部门处理。水利部门作为主管部门也要积极主动作为，建立完善监管机制，实行定期执法巡查和监管巡查，与城市管理部门、自来水公司以及社区和村级组织搞好工作对接，不能坐等群众举报，要主动出击，查找问题，以强有力的管理和执法手段，促使取用水户依法使用地下水。同时，水利部门要积极推进服务型执法建设，主动向取用水户提供法律政策咨询，指导、引导取用水户依法取用地下水。
（三）加强地下水管理立法工作。在《水法》等水利综合性法律法规中, 虽然有地下水管理保护的相关规定, 但总体来看可操作性还不强，因为各地水资源条件不同，一把尺子量到底也是不现实的，因此，各地要结合实际情况，制订专门针对地下水管理的法律法规，使其能在实际管理工作中解决具体问题，以便平时工作中更有针对性。
(四)提高节水意识和能力。建设节水型社会是水资源可持续利用的必然要求, 也是人水和谐发展的必由之路。目前, 全国正在大力开展节水型社会建设工作。针对我市水环境特点,因地制宜地采用多种有效途径, 科学配置水资源, 实行节水和防污并举,增加地表水的供应量，减少地下水开采量。一要全面推行节水“三同时”制度。新建、改建、扩建项目要把节水设施同时设计、同时施工、同时投入使用，要对雨水和灰水进收集利用。二要加大节水投入和中水利用工程建设力度 。市政府要统筹搞好企业污水处理、中水利用等设施建设，进一步加大中水回用比例，做到分类供水、分质供水。 三是加强农业节水工作, 调整种植结构, 推广喷灌和滴灌等先进的灌溉方式。四是加大水污染防治工作，使有限的水资源提质增效。五是建立合理的地下水资源价格体系, 利用经济杠杆控制地下水开采量。
（五）加大水法律法规的宣传教育力度。创新宣传方式，注重宣传效果。充分利用自媒体、展览、网络等多种形式, 进行广泛宣传教育, 提高各级政府、各行业部门和公众对地下水现状、问题的认识, 唤起公众的水危机意识, 进一步树立节水、爱水、护水的意识。此外, 对于地下水管理的一些先进的措施和方法, 要注意借鉴吸收和科学引用, 推广新技术、新方法, 在实践中不断探索地下水管理的新途径。
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