脱贫攻坚砥砺奋进的五年
中共国务院扶贫办党组
“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把脱贫攻坚摆到治国理政的重要位置，动员全党全社会力量，打响了反贫困斗争的攻坚战。习近平总书记亲自挂帅、亲自出征、亲自督战，30多次国内考察都涉及扶贫，连续5年新年国内首次考察都看扶贫，走遍连片特困地区，在多个重要场合、重要会议、重要时点反复强调脱贫攻坚，提出了一系列新思想新观点，作出了一系列新决策新部署，形成了内涵丰富、思想深刻、体系完整的习近平总书记扶贫开发重要战略思想，成为打赢脱贫攻坚战的行动指南和根本遵循。习近平总书记以非凡的意志和智慧，带领全党全国各族人民谱写了人类反贫困历史上的辉煌篇章。
一、作出脱贫攻坚决策部署
2015年11月，中央召开扶贫开发工作会议，作出打赢脱贫攻坚战的决定，对脱贫攻坚进行全面决策部署。
(一)确定脱贫攻坚目标。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。以党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议决策部署为标志，我国扶贫开发进入脱贫攻坚新阶段。党中央、国务院提出脱贫攻坚的总体目标，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。与前几次的扶贫目标相比，这个目标最显著的特点在于不留“锅底”、没有退路。实现这个目标，标志着我国贫困地区、贫困人口与全国人民一道进入全面小康社会、实现第一个百年奋斗目标，标志着我国历史性地解决绝对贫困问题，标志着我国将提前10年实现联合国《2030年可持续发展议程》确定的减贫目标。这是党中央向全国人民和国际社会作出的庄严承诺。
(二)实施精准扶贫精准脱贫基本方略。2013年11月，习近平总书记在湖南省花垣县十八洞村首次提出精准扶贫。2015年6月，习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会，深刻论述了精准扶贫精准脱贫总体思路和基本要求。在中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记全面阐述精准扶贫基本方略，强调要做到“六个精准”：扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准；实施“五个一批”：发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，还要实施健康扶贫、资产收益扶贫等；解决“四个问题”：扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退。精准扶贫精准脱贫基本方略是扶贫理念的重大创新，“六个精准”是基本要求，“五个一批”是根本途径，“四个问题”是关键环节，充分体现了目标导向与问题导向相统一、战略性与可操作性相结合的方法论。
(三)完善脱贫政策举措。为确保实现脱贫攻坚目标，中央出台一系列含金量高的政策和举措，打出组合拳。加大财政扶贫投入力度，发挥政府投入的主体和主导作用，开拓脱贫攻坚资金渠道，确保政府扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应。加大金融扶贫力度，为贫困户提供扶贫小额信贷，设立扶贫再贷款、易地扶贫搬迁金融债，出台证券、保险支持脱贫攻坚政策。实施脱贫攻坚土地优惠政策，允许贫困县城乡建设用地增减挂钩指标在省域内流转使用。重点支持革命老区、民族地区、边疆地区、连片特困地区脱贫攻坚，加快交通、水利、电力建设，加大“互联网+”扶贫力度，推进农村危房改造和人居环境整治。发挥科技人才支撑作用。健全留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系。加大社会动员力度，深化东西部扶贫协作、定点扶贫、军队和武警部队扶贫，实化民营企业、社会组织、公民个人扶贫。创新扶贫开发理论，建立国家扶贫荣誉制度，加强乡风文明建设，宣传先进典型，营造良好氛围。为了研究解决新情况新问题，使脱贫攻坚沿着健康轨道前进，中央适时出台新举措、作出新部署，2016年7月和2017年6月，习近平总书记分别在宁夏、山西主持召开东西部协作扶贫、深度贫困地区脱贫攻坚座谈会，研究部署做好东西部扶贫协作和对口支援、深度贫困地区脱贫攻坚工作。
(四)强化脱贫组织保障。坚持党的领导，充分发挥社会主义制度优势，把全面从严治党的新要求贯穿到脱贫攻坚的全过程各环节，坚持抓党建促脱贫攻坚，加强各级干部队伍建设和作风建设。一是强化脱贫攻坚领导责任制。建立脱贫攻坚责任制，落实各级各部门脱贫攻坚责任。实行脱贫攻坚一把手负责制。攻坚期内贫困县党政正职保持稳定。二是发挥基层党组织战斗堡垒作用。选好配强村级领导班子，向贫困村选派第一书记和驻村工作队，突出抓好村党组织带头人队伍建设，充分发挥共产党员的先锋模范作用。三是严格扶贫考核督查问责。出台中央对省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法，建立完善贫困县考核、约束和退出机制，建立年度扶贫开发工作督查巡查制度。建立重大涉贫事件处置反馈机制。四是建设与脱贫攻坚要求相适应的工作队伍。完善各级扶贫开发机构的设置和职能。加强贫困地区各级领导干部和扶贫干部思想作风建设，全面提升扶贫干部队伍能力水平。
二、建立脱贫攻坚制度体系
按照中央全面深化改革的要求，建立脱贫攻坚责任、政策、投入、动员、监督、考核等六大体系，为打赢脱贫攻坚战提供制度保障。
(一)建立脱贫攻坚责任体系。强化“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制。中央统筹，主要负责制定脱贫攻坚大政方针，出台重大政策举措，完善体制机制，规划重大工程项目，协调全局性重大问题、全国性共性问题，指导各地制定脱贫滚动规划和年度计划。有关中央和国家机关按照工作职责，落实脱贫攻坚责任。省负总责，省级党委和政府对本地区脱贫攻坚工作负总责，并确保责任制层层落实。中西部22个省份党政主要负责同志向中央签署脱贫攻坚责任书，立下军令状。市县落实，市级党委和政府负责协调域内跨县扶贫项目，对脱贫目标任务完成等工作进行督促指导和监督检查；县级党委和政府承担脱贫攻坚主体责任，负责制定脱贫攻坚实施规划，优化配置各类资源要素，组织落实各项政策措施，县级党委和政府主要负责人是第一责任人。同时强化了东西部协作、定点扶贫以及社会各界合力攻坚的责任。
(二)完善脱贫攻坚政策体系。围绕落实脱贫攻坚决策部署，着力构建适应精准扶贫需要、强力支撑的政策体系。十八大以来，中共中央、国务院出台扶贫文件5个，中共中央办公厅、国务院办公厅出台扶贫文件20个，启动实施“十三五”脱贫攻坚规划。中央和国家机关各部门出台政策文件或实施方案227个，形成政策合力。各地也不断完善“1+N”脱贫攻坚系列文件，内容涉及产业扶贫、易地扶贫搬迁、劳务输出扶贫、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、农村危房改造、土地增减挂钩、资产收益扶贫等，瞄准贫困人口，因地制宜，分类施策。
(三)建立脱贫攻坚投入体系。坚持政府投入的主体和主导作用，增加金融对脱贫攻坚的投放。十八大以来，中央补助地方财政专项扶贫资金从379亿元增加到861亿元，年均增长22.7%。省级和市县财政扶贫资金投入也大幅度增长。2016年中央和省级财政专项扶贫资金首次突破1000亿元。为贫困户提供“5万元以下、3年以内、免抵押免担保、基准利率放贷、财政扶贫资金贴息、县建风险补偿金”的扶贫小额信贷，累计发放3381亿元，共支持855万建档立卡贫困户。扶贫再贷款实行比支农再贷款更优惠的利率，重点支持带动贫困人口脱贫的企业和农民合作组织等。
(四)强化社会动员体系。中央先后出台进一步加强东西部扶贫协作工作、中央单位定点扶贫工作的指导意见，细化实化帮扶任务和工作要求。十八大以来，发达地区和中央单位向贫困地区选派干部12.2万人，支持项目资金超过1万亿元。调整完善东西部扶贫协作结对关系，实现对30个民族自治州结对帮扶的全覆盖。明确京津冀协同发展中京津两市与河北省张家口、承德和保定三市的扶贫协作任务。确定东部267个经济较发达县市区，与西部地区434个贫困县开展“携手奔小康”行动。对口支援新疆、西藏和四省藏区工作在现有机制下更加聚焦精准扶贫精准脱贫，瞄准建档立卡贫困人口精准发力，提高对口支援实效。进一步加强中央单位定点扶贫工作，推动定点扶贫工作重心下沉，提高精准度和有效性。310家中央单位定点帮扶592个扶贫开发工作重点县。军队和武警部队定点帮扶3500个贫困村，实施了1万多个扶贫项目。中央企业设立贫困地区产业投资基金、开展“百县万村”扶贫行动。民营企业实施“万企帮万村”精准扶贫行动。2014年，国务院将10月17日确定为全国扶贫日，每年组织开展扶贫日系列活动。建立扶贫荣誉制度，设立全国脱贫攻坚奖，表彰脱贫攻坚模范，激发全社会参与脱贫攻坚的积极性。
(五)建立脱贫攻坚监督体系。制定脱贫攻坚督查巡查工作办法，对各地各部门落实中央决策部署开展督查巡查。督查坚持目标导向，着力推动工作落实。巡查坚持问题导向，着力解决突出问题。国务院扶贫开发领导小组连续两年组织开展督查巡查。8个民主党派中央分别对应8个贫困人口多、贫困发生率高的省份开展脱贫攻坚民主监督，成为彰显我国多党合作制度优势的新实践。扶贫部门加强与审计、财政等部门和媒体、社会等监督力量的全方位合作，综合运用各方面监督结果，加强对各地工作指导。设立12317扶贫监督举报电话，畅通群众反映问题渠道，接受全社会监督。
(六)建立脱贫攻坚考核体系。为确保脱贫成效真实，得到社会和群众认可，经得起历史和实践检验，中共中央办公厅、国务院办公厅印发省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法，从2016年到2020年，国务院扶贫开发领导小组每年开展一次考核。主要涉及减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金使用管理等方面内容。在2016年对上年度工作进行试考核基础上，2017年组织实施正式考核。经党中央、国务院同意，对综合评价好的8省通报表扬，对综合评价一般或发现某些方面问题突出的4省，约谈省分管负责人，对综合评价较差且发现突出问题的4省，约谈省党政主要负责人。各地均开展了省级考核评估和整改督查巡查，对整改责任不到位、整改措施不精准、整改效果不明显的进行严肃问责，22个市州和150个县党政主要负责同志被约谈。
三、推进脱贫攻坚重点工作
紧紧抓住识别、帮扶、退出精准和资金使用等重点环节，着力解决扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退的问题，全面推进重点工作，确保脱贫工作务实、脱贫过程扎实、脱贫结果真实。
(一)开展建档立卡。2014年开始，在全国开展建档立卡工作。对贫困人口按照收入低于国家扶贫标准，综合考虑“不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”情况进行识别。对贫困村依据“贫困发生率高于全省贫困发生率一倍以上、农民人均纯收入低于全省平均水平60%、没有集体经济收入”的标准进行识别。全国共识别2948万贫困户、8962万贫困人口、12.8万个贫困村，基本摸清贫困人口分布、致贫原因、帮扶需求等信息。以每年12月31日为节点，各地对建档立卡贫困人口进行动态调整，标注脱贫人口，建卡返贫人口。2015年8月至2016年6月，开展建档立卡“回头看”，补录贫困人口807万，剔除识别不准人口929万，数据精准度进一步提高。2017年2月，组织各地对2016年脱贫不实的问题开展自查自纠。2017年6月，组织各地完善动态管理，把已经稳定脱贫的贫困户标注出去，把符合条件遗漏在外的贫困人口和返贫的人口纳入进来，确保应扶尽扶。建档立卡在我国扶贫开发历史上第一次实现贫困信息精准到户到人，第一次逐户分析致贫原因和脱贫需求，第一次构建起全国统一的扶贫开发信息系统，为实施精准扶贫精准脱贫基本方略、出台“五个一批”政策举措提供了数据支撑，扣好脱贫攻坚工作的“第一颗扣子”。
(二)强化驻村帮扶。为加强脱贫攻坚一线工作力量，2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见，要求每个贫困村都有驻村工作队。2015年4月，中央有关单位印发关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知。各地在以前工作基础上，深入推进抓党建促脱贫攻坚，进一步加大驻村干部选派力度，按照因村派人原则，选派政治素质好、工作能力强、工作作风实的干部驻村扶贫。要求驻村干部一般要任满两年。对干得好的予以表彰宣传、提拔使用，对不符合要求、不胜任工作的及时召回撤换。十八大以来，全国累计选派驻村干部277.8万人，实现驻村工作队对建档立卡贫困村全覆盖。各地逐步完善第一书记和驻村工作队管理，严格选派条件，明确职责任务，建立管理制度，强化考核奖惩。据不完全统计，两年来，全国共提拔工作业绩突出的第一书记1.2万名，召回调整不胜任的第一书记7200名。第一书记和驻村干部广泛宣传党的政策，落实精准扶贫精准脱贫基本方略，把党的温暖送到千家万户，不仅帮助贫困村贫困户实现脱贫，而且自己得到锻炼和提高。
(三)实施“五个一批”。按照因地制宜、因村因户因人施策的工作要求，推进“五个一批”工程。发展特色产业脱贫，支持贫困村、贫困户因地制宜发展种养业和传统手工业。培育贫困地区农民合作社和龙头企业，发挥其对贫困人口的组织和带动作用。引导劳务输出脱贫，支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育，动员全国千所技能培训学校为有就业意愿的建档立卡贫困人口免费提供培训就业服务；湖南、湖北两省与广东省开展扶贫劳务协作试点并在全国推开；在贫困村建设扶贫车间，实现贫困人口就近转移就业。截至2017年8月，481万贫困人口通过务工实现稳定就业。实施易地搬迁脱贫，对居住在“一方水土养不起一方人”地区的贫困群众实施易地扶贫搬迁，坚持搬迁与产业、就业、公共服务同步规划，确保搬得出、稳得住、能致富。党的十八大以来，共实施易地扶贫搬迁489.6万人。加强教育脱贫，实施农村义务教育阶段学生营养改善计划、面向贫困地区定向招生专项计划，免除公办普通高中建档立卡等家庭经济困难学生学杂费。推进健康扶贫，城乡居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助对建档立卡贫困人口全覆盖，组织实施大病集中救治一批、慢病签约服务管理一批、重病兜底保障一批。推动农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接。还积极探索生态保护扶贫、乡村旅游扶贫、光伏扶贫、电商扶贫等精准扶贫新路径。
(四)聚焦重点区域。以革命老区、民族地区、边疆地区、连片特困地区为脱贫攻坚重点区域，强化基础设施和基本公共服务建设，从政策制定、规划编制、资金安排和项目布局等方面予以倾斜支持，打破瓶颈制约。推出脱贫攻坚重大工程包，积极开展交通、水利、电力等扶贫行动，调整农村危房改造政策，提高中央补助标准，集中解决建档立卡贫困户等四类重点对象的基本住房安全问题。
(五)加强资金监管。完善财政专项扶贫资金管理办法，提高资金使用精准度。推进扶贫资金项目审批权限下放到县，到县比例从2014年的70%提高到2016年的95%。开展贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点，2016年整合各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面资金2340亿元，集中用于脱贫攻坚。全面加强扶贫资金项目监管，违纪违规问题明显减少。审计查出问题金额占抽查资金的比例，由2013年的36.3%下降到2017年的7.93%。其中，严重违纪违规问题金额占抽查资金的比例，由2013年的15.7%下降到2017年的1.13%。
(六)规范贫困退出。建立贫困退出机制，明确规定贫困县、贫困村、贫困人口退出的标准、程序和后续政策。指导各地制定脱贫滚动规划和年度计划，实施贫困县和贫困村有序退出。各省(区、市)签订年度减贫责任书，层层分解任务，落实到县到村到户到人。对贫困退出开展考核评估，防止数字脱贫、虚假脱贫，确保脱贫质量。
四、脱贫攻坚取得明显成效
党的十八大以来，各地各部门认真贯彻党中央决策部署，脱贫攻坚成为全党全社会的思想共识和行动自觉，精准扶贫精准脱贫深入人心，脱贫攻坚形成良好态势，取得明显成效。
(一)农村贫困人口大幅减少。2013年至2016年，我国现行标准下的农村贫困人口由9899万人减少至4335万人，年均减少1391万人。农村贫困发生率由10.2%下降至4.5%，年均下降1.4个百分点。今年预计再减贫1000万人以上，5年年均减贫1300万人，这是从未有过的。
(二)贫困地区经济社会全面发展。贫困地区以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，群众收入实现较快增长，基础设施、社会事业全面进步，生产生活条件明显改善。截至2016年，贫困地区农村居民人均收入连续保持两位数增长，年均实际增长10.7%。居住在钢筋混凝土房或砖混材料房的农户占到57.1%，使用管道供水的农户达67.4%。自然村通电接近全覆盖、通电话比重达到98.2%、道路硬化达到77.9%。在自然村上幼儿园和上小学便利的农户分别达到79.7%、84.9%。91.4%的户所在自然村有卫生站。井冈山、兰考等28个贫困县率先脱贫摘帽，产生了良好的示范带动作用。
(三)贫困地区脱贫能力显著提升。“只要有信心，黄土变成金。”脱贫攻坚既是摆脱物质贫困的实践过程，也是弘扬自强不息精神的实践过程。贫困群众在党和政府、社会各界的大力帮扶下，精神面貌变了，不但有了干劲，而且对未来美好生活充满了信心，脱贫的精神动力更强了。在第一书记和驻村工作队的帮助下，农村基层党组织的凝聚力、战斗力得到加强，农村治理水平得到提升。
(四)贫困地区干部作风明显转变。脱贫攻坚带来了干部作风大转变。精准扶贫精准脱贫政策需要落实到一家一户，脱贫攻坚让各级干部特别是领导干部在一线了解实情，离群众更近了，了解的问题更实了。帮扶干部履行帮扶责任，让干部同困难群众融为一体、打成一片，成了共同脱贫致富一家人，党在人民群众心中威望更高了。
(五)脱贫攻坚为全球减贫事业作出重大贡献。我国是世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家，为全球减贫事业作出重大贡献，形成了全球减贫事业可借鉴的“中国方案”。国际社会高度评价中国脱贫攻坚取得的成果，坚信中国能够如期打赢脱贫攻坚战，赞赏中国精准扶贫精准脱贫方略的基层落地经验。联合国秘书长古特雷斯在致2017减贫与发展高层论坛贺信中，高度评价中国精准扶贫成就，称赞“精准减贫方略是帮助贫困人口、实现《2030年可持续发展议程》宏伟目标的唯一途径。中国已实现数亿人脱贫，中国的经验可以为其他发展中国家提供有益借鉴。”
十八大以来的脱贫攻坚，是中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的生动写照，是全球反贫困事业的亮丽风景。在脱贫攻坚实践中，探索形成了不少有益经验，概括起来主要有：加强领导是根本，把握精准是要义，增加投入是保障，群众参与是基础，合力攻坚是条件。这些经验弥足珍贵，我们将长期坚持，并在实践中不断丰富完善。
五、坚定打赢脱贫攻坚战的必胜信念
从目前来看，如期完成脱贫攻坚目标任务是可以实现的。随着脱贫攻坚的不断深入，深度贫困地区和深度贫困问题越发突出，一些深层次矛盾和倾向性问题不断显现。一是贫困人口总量大。截至2016年底，全国农村贫困人口还有4335万人，其中贫困人口规模在300万人以上的省份还有6个。到2020年还有不到4年时间，平均每年需减少贫困人口近1100万人，越往后脱贫成本越高、难度越大。二是深度贫困地区攻坚任务重。西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州等深度贫困地区，生存环境恶劣，致贫原因复杂，交通等基础设施和教育、医疗公共服务缺口大。2016年底，全国贫困发生率高于10%的省份有5个，贫困发生率超过20%的贫困县和贫困村分别有近200个和近3万个。三是因病致贫占比高。建档立卡数据显示，贫困人口中因病致贫比例从2015年的42%上升到2016年的44%，医疗支出负担重，解决这些人的贫困问题，成本更高，难度更大。四是形式主义问题凸显。工作中存在着形式主义、官僚主义等问题，弄虚作假、数字脱贫、虚假脱贫开始显现。五是不落实不精准不到位问题突出，资金监管仍需加强。六是部分贫困人口内生动力不足，“等靠要”思想严重。
全面贯彻落实习近平总书记扶贫开发重要战略思想，深入推进精准扶贫精准脱贫基本方略，全力抓好各项工作落实。
一是坚持目标标准，确保完成任务。围绕到2020年，现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的总体目标，始终坚持“两不愁、三保障”脱贫标准，既不提高也不降低，确保贫困人口科学合理有序退出。
二是坚持基本方略，夯实精准基础。加强建档立卡动态管理，把符合标准的贫困人口以及返贫人口全部纳入。充分发挥第一书记和驻村工作队作用，强化驻村帮扶工作。加强村两委建设，选好用好脱贫致富带头人，培养“不走的工作队”。加强扶贫资金项目监管，提高资金使用效益。
三是坚持突出重点，解决深度贫困。落实深度贫困地区脱贫攻坚座谈会精神，落实特殊政策举措，加大对深度贫困地区、深度贫困村和因病致贫贫困户的支持力度，坚决攻下“坚中之坚”。在做好贫困县贫困村脱贫攻坚的同时，进一步重视非贫困县非贫困村的脱贫攻坚，防止出现“死角”和“盲区”。
四是坚持求真务实，力戒形式主义。采取有效措施，纠正不严不实不精准问题，特别是要纠正形式主义问题，严防弄虚作假，不断提高贫困识别、帮扶、退出精准度。建立脱贫攻坚大数据平台，推进信息共享，取消一切不必要的填表报数和检查评估，切实减轻基层负担。
五是坚持从严考核，倒逼真抓实干。实施最严格扶贫成效考核，倒逼各地落实脱贫攻坚责任，组织开展脱贫攻坚督查巡查，推动政策措施精准落实落地，确保脱贫成果经得起历史和实践检验。
六是坚持典型引路，总结推广经验。认真总结党的十八大以来精准扶贫精准脱贫的实践和成就，广泛宣传脱贫攻坚先进典型，及时推广精准扶贫精准脱贫经验，激励社会各界更加关注、支持和参与脱贫攻坚。
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